PENGUJIAN MATERIIL VERSI UUD 1945 PERUBAHAN

PENGUJIAN MATERIIL VERSI UUD 1945 PERUBAHAN

Oleh: Rosjidi Ranggawidjaja

A.   Pengantar

UUD 1945 telah mengalami empat kali perubahan. Secara substansial bukan hanya dilakukan perubahan, tetapi juga pergantian konsepsi. Badan perwakilan rakyat yang sebelumnya hanya mengenai MPR, DPR dan DPRD, ditambah menjadi MPR, DPD, DPR dan DPRD. Presiden dan Wakil Presiden menurut UUD 1945 Asli dipilih oleh MPR diganti menjadi dipilih dalam satu pasangan oleh rakyat secara langsung. Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden diajukan/diusulkan  oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilihan umum. Pemberhentian Presiden dana tau Wakil Presiden yang cukup diajukan oleh DPR kepada MPR karena dianggap melanggar garis-garis besar haluan negara, diubah mekanismenya harus melalui MK terlebih dahulu dengan klausul seperti ditetapkan dalam Pasal7A UUD1945. Badan peradilan di tingkat Pusat selain MA ditambah dengan MK, dengan wewenang tersendiri.

Khusus menyangkut wewenang menilai substansi peraturan perundang-undangan, badan peradilan tingkat tertinggi (MA dan MK) diberi wewenang yang berbeda satu sama lain. Dalam konteks pengujian peraturan perundang-undangan, MA diberi wewenang berupa menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang.   Sementara itu, MK diberi wewenang untuk mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar.

B.   Permasalahan

Dalam konsteks penilaian peraturan perundang-undangan, menurut UUD 1945 Perubahan, apakah hanya MK dan MA yang berwewenang untuk itu. Dengan kata lain, apakah UUD 1945 hanya menerapkan konsepsi judicial review semata, tidak mengenal konsepsi legislative dan executive review?

C.   Analisis Yuridis

Untuk menjawab permasalahan tersebut, marilah kita lihat rumsan-rumusan pasal dalam UUD 1945 Perubahan tersebut.

Selain rumusan Pasal 24A dan Pasal 24C tersebut di atas terdapat rumusan pasal yang mengindikasikan adanya atau dianutnya model pengujian lain. UUD 1945 sebagai hukum yang mengatribusikan wewenang kepada badan-badan kenegaraan yang ditetapkan di dalamnya telah memberikan wewenang berupa penilaian (evaluasi) terhadap produk-produk hukum yang ada. Bahkan, rumusan Aturan Peralihan dan Aturan Tambahan UUD 1945 Perubahan mengindikasikan adanya pemberian wewenang kepada lembaga-lembaga negara pembentuk peraturan perundang-undangan, termasuk kepada MPR.

1.    Evaluasi terhadap Undang-undang

Pembentuk undang-undang adalah DPR bersama Pemerintah (Presiden). DPR bersama Pemerintah (Presiden) dapat membentuk undang-undang yang baru, yang belum pernah ada sebelumnya. Tetapi dapat pula membentuk undang-undang untuk mengubah atau mengganti undang-undang yang sudah ada. Apabila menganggap suatu undang-undang sudah tidak dapat memenuhi harapan yang sesuai dengan perkembangan jaman, atau diperlukan adanya perbaikan, maka DPR atau Pemerintah (Presiden) dapat mengajukan rancangan undang-undang perubahan atau penggantian. Pengajuan rancangan undang-undang adalah hak konstitusional DPR dan Pemerintah (Presiden). Perubahan atau penggantian suatu undang-undang adalah hak dan wewenang pembentuk undang-undang. Artinya bahwa evaluasi atau penilaian atau pengujian atas materi  suatu undang-undang dimiiki pula oleh para pembentuk undang-undang. Hal tersebut tersurat dan tersirat dari ketentuan Pasal 5 ayat (1), Pasal 20, Pasal 20A dan Pasal 21. Rumusan pasal-pasal tersebut adalah sbb:

Pasal 5

(1)  Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat.*)

(2)  Presiden menetapkan Peraturan Pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya.

Pasal 20

(1)  Dewan  Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.*)

(2)  Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.*)

(3)  Jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.*)

(4)  Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang.*)

(5)  Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam raktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.**)

Pasal 20A

(1)  Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan.**)

(2)  Dalam melaksanakan fungsinya, selain hak yang diatur dalam pasal-pasal lain Undang-Undang Dasar ini, Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat.**)

(3)  Selain hak yang diatur dalam pasal-pasal lain Undang-Undang Dasar ini, setiap anggota Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat, serta hak imunitas.**)

(4)  Ketentuan lebih lanjut tentang hak Dewan Perwakilan Rakyat dan hak anggota Dewan Perwakilan Rakyat diatur dalam undang-undang.**)

Pasal 21

(1)  Anggota Dewan Perwakilan Rakyat berhak mengajukan usul rancangan undang-undang.*)

(2)  Jika rancangan, itu meskipun disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat, tidak disahkan oleh Presiden, maka rancangan tadi tidak boleh dimajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.

Catatan: *) Perubahan Pertama; **) Perubahan Kedua; ***) Perubahan Ketiga

Rumusan UUD 1945 Asli maupun UUD 1945 Perubahan memperlihatkan bahwa pembagian wewenang membentuk dan menilai peraturan perundang-undangan (delegation of rule/law making power), dalam hal ini pembagian wewenang untuk menilai produk-produk hukum negara, telah dilakukan kepada lembaga-lembaga negara yang ada sesuai yang dikehendaki oleh pembentuk UUD 1945 (MPR).

2.    Penilaian Terhadap Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu).

Wewenang Presiden dalam membentuk peraturan perundang-undangan tidak hanya sebatas membentuk undang-undang bersama DPR. Wewenang lain Presiden di bidang legislative meliputi wewenang menetapkan Peraturan Pemerintah (Pasal 5 ayat (2)) dan menetapkan Peraturan Pemerintah pengganti Undang-undang (Perpu).  Wewenang Presiden menetapkan Perpu diatura dalam Pasal 22 sebagai berikut:

(1)   Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan Peraturan Pemerintah sebagai pengganti undang-undang.

(2)   Peraturan Pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut.

(3)   Jika tidak mendapat persetujuan maka Peraturan Pemerintah itu harus dicabut.

Sebagaimana diketahui Pasal 22 tersebut tidak mengalami perubahan. Maksud ditetapkannya pasal tersebut, sebagaimana tercermin dalam Penjelasan Pasal 22 UUD 1945 Asli, adalah pemberian hak konstitusional kepada Presiden, yaitu hak Presiden untuk menetapkan peraturan darurat (noodverordeningsrecht). Supaya keselamatan negara terjamin dan agar Pemerintah dapat  bertindak lekas dan tepat, sesuai dengan konsep negara berdasarkan atas hukum.

Memperhatikan rumusan Pasal 22 tersebut, selain harus adanya persyaratan pembentukan Perpu, UUD 1945 telah memberikan wewenang kepada DPR untuk menilai dan juga menguji Perpu. Makna dari rumusan “Peraturan Pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut”. Dan “Jika tidak mendapat persetujuan maka Peraturan Pemerintah itu harus dicabut”, adalah bahwa yang berwenang menguji Perpu adalah DPR. Tafsir otentik yang dapat diberikan atas rumusan pasal tersebut adalah bahwa secara konstitusional yang berwenang menilai dan menguji Perpu adalah DPR. Kongklusi tersebut tidak dapat dibantah. Itulah maksud dan kehendak pembentuk undang-undang dasar.

Jika merujuk kepada pendapat Cappeletti, maka penilaian Perpu oleh DPR termasuk dalam ranah “legislative review”, pengujian yang dilakukan oleh badan legislatif. Lalu, bagaimana kalau Perpu diuji oleh lembaga negara yang lain, MK misalnya? Sudah dapat dipastikan bahwa pemberian wewenang kepada lembaga negara lain untuk menilai (menguji) Perpu adalah bertentangan dengan Pasal 22 UUD 1945. Segala bentuk tindakan yang bertentangan dengan UUD adalah tindakan illegal, inkonstitusonal. Harus dihindari, apalagi oleh MK yang seharusnya bertindak sebagai badan pelindung konstitusi (the guardiance of the constitution).

3.    Wewenang MPR

MPR, meskipun tidak diposisikan sebagai lembaga negara tertinggi, tetapi masih memiliki beberapa wewenang yang sangat strategis dan penting.  Wewenang MPR di bidang perundang-undangan adalah menetapkan UUD dan perubahan UUD (Pasal 3 jo. Pasal 37). Bahkan bukan hanya itu, sesuai dengan ketentuan Pasal I Aturan Peralihan dan Pasal I Aturan Tambahan , UUD 1945 Perubahan memberikan wewenang kepada lembaga-lembaga negara yang memiliki fungsi legislasi untuk melakukan penilaian atas produk-produk perundang-undangan yang ditetapkan sendiri atau oleh lembaga negara lain. Khusus mengenai wewenang MPR untuk melakukan peninjauan terhadap materi dan status hukum Tap MPR(S), tergolong sebagai wewenang MPR untuk melakukan pengujian terhadap produk hukumnya sendiri. Bukan hanya Tap MPR(S) yang dapat dinilai oleh MPR, tetapi termasuk juga penilaian terhadap UUD 1945. Hal itu sama saja dengan wewenang DPR dan Presiden untuk menilai undang-undang.

D.   Kesimpulan

Dari uraian-uraian ringkas tersebut di atas, berkaitan dengan masalah wewenang menguji peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam UUD 1945 Perubahan adalah:

1.   Wewenang menguji materiil terhadap undang-undang diberikan kepada MK dan wewenang menguji materiil terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang diberikan kepada MA. Pengujian tersebut tergolong sebagai bentuk atau model “judicial review”.

2.   Wewenang menguji undang-undang diberikan pula kepada pembentuknya, yaitu DPR dan Pemerintah (Presiden). Sementara untuk menguji Perpu diberikan kepada DPR.

3.   MPR berwenang menguji produk-produk hukum  yang ditetapkannya, baik berupa UUD (termasuk perubahannya) dan Ketetapan MPR.

4.   UUD 1945 hanya mengenal dua model atau bentuk pengujian, yaitu “judicial review” dan “legislative review”.

Bandung, 17 Januari 2018